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中國規(guī)劃了3500座新城

可裝下世界一半人口……

    新華社記者近期在多地采訪發(fā)現(xiàn)，在特大城市限制人口、中小城鎮(zhèn)擴容的情況下，一些中小城鎮(zhèn)迫切希望加速發(fā)展，紛紛提出2020年、2030年人口倍增的目標。國務(wù)院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口達34億。34億人是個什么概念？這已接近全世界人口的50%。

    這些規(guī)劃能容納全世界近一半人口的新城，誰來??？

全國規(guī)劃3500多個新城容納34億人口

    2015年，我國城鎮(zhèn)化率為56.1%，“十三五”規(guī)劃綱要提出，到2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達45%。

    國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員李佐軍說：“目前我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，未來還要提高5個百分點，相當于有1億人在城鎮(zhèn)落戶，任務(wù)艱巨。”

    然而，新華社記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，比起這個艱巨的任務(wù)，一些地方提出了更加宏偉的目標。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個。據(jù)該中心此前發(fā)布的調(diào)查顯示，這些新城新區(qū)規(guī)劃人口達到34億。

    國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，3500多個新城中，國家級新區(qū)17個；各類國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)，旅游度假區(qū)等約500個；各類省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個；較大規(guī)模的市產(chǎn)業(yè)園1000個；縣以下的各類產(chǎn)業(yè)園上萬計。

    “規(guī)劃人口34億，約相當于中國目前人口規(guī)模的2.5倍，足以裝下全世界約一半人口。”華南城市規(guī)劃學會會長、暨南大學管理學院教授胡剛表示，這種規(guī)劃顯然脫離實際。

    國家行政學院教授汪玉凱表示，中國人口的生育高峰已經(jīng)過去，即便全面放開二胎，人口增速不會出現(xiàn)大幅上漲，城鎮(zhèn)化的主要增量來源于進城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口?？紤]進城意愿、落戶能力等多方面因素，不管怎么算，也填不滿34億人口的“大坑”。

    重要的任務(wù)就是“搶人”

    如何落實人口規(guī)劃？西部、西南部幾個地市規(guī)劃部門負責人在接受記者采訪時表示，“我們一個重要的任務(wù)就是搶人”。除了進城農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，一些城市也把人口引進目標聚焦在區(qū)域和城市間人口流動上。

    中國區(qū)域科學研究會理事長、南開大學教授郝壽義等受訪專家表示，城市人口規(guī)模差別化調(diào)控的信號已經(jīng)明確，特大城市嚴控人口規(guī)模，中小城市加快放開落戶制度。隨著特大城市人口“溢出”，對小城鎮(zhèn)、小城市來說，可能會迎來承接一部分大城市轉(zhuǎn)移人口的利好。

    然而，現(xiàn)實中擔當集聚人口重任的中小城市卻面臨尷尬。近期出版的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，中國農(nóng)民工流向地市級以上的占70%以上，流向小城鎮(zhèn)的不到10%。

    北京某事業(yè)單位的小張近期選擇回山東濟南工作。在他看來，雖然在北京生活成本大，還面臨戶籍、住房等限制，但回老家縣城工作顯然更不現(xiàn)實，“發(fā)展的機會、就業(yè)的機會都少得多。”

    一些地方不僅面臨引進人口難，還處于人口凈流出的“失血”狀態(tài)。記者近日在“小吃之鄉(xiāng)”福建沙縣看到，在縣城新區(qū)，數(shù)十個樓盤正在促銷，即使一些售出的房子，入住率也并不高。

    “為了去庫存，沙縣從2014年就停止住宅用地的供應(yīng)。”據(jù)該縣建設(shè)局羅積清總工程師介紹，目前沙縣樓市均價每平方米四五千元，相對于高峰期房價已接近“腰斬”。

    福建省沙縣建設(shè)局相關(guān)負責人介紹，沙縣全縣人口26萬多，按照規(guī)劃，到2030年城關(guān)人口要達到35萬。“現(xiàn)在四分之一的人口都外出從事小吃行業(yè)，人口不凈流出就不錯了。”

    中山大學城市與區(qū)域研究中心教授許學強認為，隨著特大城市控制人口規(guī)模以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，人口出現(xiàn)由大城市向中小城市流動的跡象，但要“搶人”，需要硬實力，很多中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，沒有產(chǎn)業(yè)就沒有就業(yè)，再加上公共服務(wù)供給不足，造成中小城鎮(zhèn)仍在“失血”。“首先要明確人來了能做什么，而不是簡單把人忽悠到城里買房，當做去庫存的‘接盤俠’。

    亢奮的城市規(guī)劃根由是土地財政

    “規(guī)劃人口的激進擴張，背后是地方政府對土地指標的狂熱追求。”胡剛表示，每多一個人進入城鎮(zhèn)化序列，與此對應(yīng)的人均建設(shè)用地指標就多。例如，按照目前人均城市建設(shè)用地100平方米計算，20萬人口和40萬人口的土地指標差別很大，潛在的土地出讓收益就多，根由還是土地財政在作怪。

    最新公布的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》顯示，“十二五”時期全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長約20%，遠高于同期城鎮(zhèn)人口11%的增幅，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長速度約為同期城鎮(zhèn)人口增幅的180%。

    專家指出，規(guī)劃、土地、人口三者緊密聯(lián)系，規(guī)劃人口“畫大餅”，直接的影響就是房地產(chǎn)過度開發(fā)，去庫存艱難。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究顯示，云南某城市一個新區(qū)，招拍掛土地中，住宅高達74.63%，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施項目只占15.53%，工業(yè)項目只有5.24%。

    中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉分析，目前一些三四線城市的新城發(fā)展過多偏重于住宅這一單一模塊，34億的人口規(guī)劃意味著房地產(chǎn)市場又要大發(fā)展，將進一步增加難以消化的商品房庫存。

    專家指出，這類行政造城功能單一，很難形成持續(xù)擴大和升級的消費需求和服務(wù)需求，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位來吸引人口聚集。中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所助理研究員蔡翼飛等指出，以規(guī)定地、以建定需的“拍腦袋”規(guī)劃，必然會讓土地利用粗放低效。

    北京交通大學中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅認為，新型城鎮(zhèn)化的新突破應(yīng)主要靠市場機制而不是政府行政手段，靠行政手段增加中小城市數(shù)量，會造成嚴重的資源“空間錯配”。

    胡剛等人建議，應(yīng)在區(qū)域和省一級對發(fā)展方向、人口規(guī)劃進行統(tǒng)籌，探索由上而下和由下而上規(guī)劃相結(jié)合。一些基層干部表示，要根據(jù)實際情況適時對規(guī)劃進行調(diào)整，協(xié)調(diào)好“一張藍圖繪到底”和城市實際發(fā)展需要，注重規(guī)劃的延續(xù)性和科學性。

    廣西大化瑤族自治縣建設(shè)中的農(nóng)民新城。新華社記者 張愛林 攝

    天方夜譚式的新城規(guī)劃

    亟待“回頭看”

全國總?cè)丝趦H有13億，可現(xiàn)有的縣以上3500個新城規(guī)劃容納人口就達34億，還不說現(xiàn)有的城市已有7億人口，這無論如何都是不可能完成的天方夜譚目標，不能不說是一個黑色幽默。

    毋庸置疑，在大力推行現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的過程中，全國各級各地結(jié)合實際進行形成規(guī)劃，無疑是一個地方加快城鎮(zhèn)化等的必要的前提條件。但在這些城鎮(zhèn)規(guī)劃的過程中，不盡科學、不盡合理，甚至脫離實際的新城鎮(zhèn)規(guī)劃，可謂并不少見，比如頻頻被曝光的“鬼城”、“死城”等，就是寫照。而此次曝光的全國縣以上新城新區(qū)規(guī)劃，無疑就是對這一種現(xiàn)象的有力證明，不能不引起我們的高度重視和深刻反思。

    地方新城規(guī)劃，就要結(jié)合地方實際，并且具有客觀、科學和合理性等。但在實際中，不少地方新城的規(guī)劃，被無辜“注水”、隨意性較大。綜合考慮，造成如此局面，表面看固然有過多的摻和了地方政府和領(lǐng)導的政績觀、土地財政、領(lǐng)導主觀意愿等不應(yīng)該的因素在內(nèi)，導致了很多的地方新城規(guī)劃的扭曲和“虛胖”等。更重要的，還這在于我們的新城規(guī)劃，國家缺乏必要的頂層統(tǒng)一設(shè)計和相對明確的規(guī)劃細則要求，導致有關(guān)地方編制相關(guān)規(guī)劃時沒有明確依據(jù)或“紅線”，上級部門批準相關(guān)規(guī)劃時缺乏明確的審批標準，使地方新城規(guī)劃缺乏可操作性。

    但是，新城規(guī)劃一旦實施，具有很大的不可逆性，比如已建好的道路、已蓋起來的房屋，無法或很難再改變。但新城規(guī)劃的逐步實施的特點，也決定了要想把不科學不合理的新城規(guī)劃造成的損失降到最低，就要及時對已有的規(guī)劃進行必要的審視或者制止，去偽存真，盡量把原有的不合理、不科學成分盡早剔除和完善、糾正等。但同時也要注意的是，這樣的審視如果讓地方自己進行，恐怕會由于固有的眼光、復雜的現(xiàn)實、既得的利益等各種因素掣肘，而無法真正有效開展。

    亡羊補牢猶未晚矣。面對全國縣以上新城新區(qū)規(guī)劃明顯違背現(xiàn)實狀況，國家有關(guān)方面亟需進行一次全面的“回頭看”。第一個層面是對國家層面現(xiàn)有的新城缺乏明晰、明確的制度規(guī)定進行檢討、反思和完善，用嚴格的制度確保新城規(guī)劃的科學嚴肅性。第二個層面，即對造成現(xiàn)有新城規(guī)劃走樣的現(xiàn)實土壤，如畸形政績觀、領(lǐng)導意志、土地財政等進行一次徹底的檢討，并采取措施切實有效改善和去除。第三個層面，要由上至下引導和指導，對已規(guī)劃新城及實施進行一次全國性的全面再審視再評估，并針對其中不切合實際、無法實施，或?qū)嵤┖蠡蛟斐删薮蟛豢赏旎負p失的規(guī)劃進行必要及時的修正、完善乃至叫停。只有這樣，不切實際的34億人新城規(guī)劃才能逐步“消腫”，步入正道；也只有這樣，才能不出新的奇葩新城規(guī)劃。